CEELI Institute (незалежна неприбуткова організація, що базується в Празі, Чехія, та просуває верховенство права в Центральній і Східній Європі, — авт.), у жовтні 2024 року презентувала звіт-огляд забезпечення права на інформацію в регіоні. Його автор — юрист із прав людини Девід Банісар — підсумував досвід країн Центральної та Східної Європи у регулюванні доступу до публічної інформації, прозорості дій влади й того, як законодавство кожної країни створює умови для боротьби медіа та громадянського суспільства з корупцією. Публікуємо його основні висновки.

Зверніть увагу: Україну до звіту не включили, але розуміти особливості доступу до публічної інформації в сусідніх країнах варто тим, хто пише про міжнародну допомогу Україні, незаконні статки українських чиновників та інші теми, що потребують закордонних даних. У наших попередніх текстах ми докладно розбирали, як писати запити на публічну інформацію та що можна отримати таким чином, а ще — в які місця можуть обмежити доступ журналістам.

Що означає право на інформацію

Право на інформацію в розумінні авторів та експертів звіту — це право отримати й використати інформацію від державних органів, які нею володіють і розпоряджаються, в будь-якій формі без пояснення, навіщо це потрібно. Це право можуть мати як пересічні громадяни, так і компанії, організації й асоціації, а також медійники. Воно може поширюватися на документи, листування, відеозаписи, великі дані та безліч інших форм. 

140 юрисдикцій зі всього світу закріпили право на свободу інформації в національному законодавстві. Його можуть називати по-різному:

• freedom of information (FOI) — свобода інформації;
• right to information (RTI) — право на інформацію;
• access to information (ATI) чи access to documents — доступ до інформації чи документів;
• The Right to Know — більш неформальна версія. 

Забезпечення цього права державою означає, що держоргани зобов’язані у встановлений термін відповідати на запити й надавати інформацію, яку в них попросили. Крім надання інформації за запитом, державні органи мусять публікувати на своїх порталах відкриті дані з питань, що стосуються інтересів суспільства. З цього можуть бути виключення — наприклад, захист персональних даних, комерційна таємниця чи питання державної безпеки — але розпорядники даних мусять шукати баланс між цими обмеженнями й інтересами громадськості. 

Для чого це потрібно

Це право підкріплює можливість участі у громадському житті та є передумовою розвитку інших прав — на освіту, охорону здоров’я, довкілля та сталий розвиток. 

Автори звіту вважають FOI сильним антикорупційним інструментом для журналістів і представників громадських організацій, який: 

• підвищує прозорість публічних закупівель;
• дає доступ до рішень і процесів судової системи;
• дає змогу моніторити призначення та фінансові потоки у критичних секторах, щоби вчасно виявити корупцію й конфлікт інтересів.

Легкий доступ до інформації через запити та проактивну публікацію владою відкритих даних також може принести значну користь місцевим громадам, які можуть перевіряти зобов’язання щодо витрат і порівнювати їх із місцевими реаліями. 

Раніше ми публікували поради про те, що журналістам можна писати про децентралізацію та які інструменти для моніторингу місцевих бюджетів використовувати. 

Автори звіту наголошують: потрібні не тільки можливості досліджувати та розкривати зловживання через публічну інформацію, а й ефективні механізми санкцій і покарань, щоби резонансні справи без результату не посилювали розчарування й апатію в суспільстві. А ще потрібні ефективні механізми захисту викривачів, щоби тиск на розслідувачів і громадські організації не перешкоджав боротьбі з корупцією. 

Особливості права на інформацію в Центральній та Східній Європі

Право на доступ до інформації зазвичай закріплюється на національному рівні в конституційних положеннях і окремих законах. Але воно підкріплене й міжнародним законодавством та інструментами, що пов’язані з правами людини, антикорупційними діями та захистом довкілля. 

• Стаття 19 Загальної декларації про права людини визнає FOI частиною права на свободу вираження думки, права запитувати й отримувати інформацію. А додатковий коментар 34 до неї стверджує, що країни мусять забезпечити це право, надаючи доступ до інформації, якою розпоряджаються державні органи. 
• Стаття 10 Конвенції ООН проти корупції вимагає у країн створити процедури чи механізми регулювання запитів громадськості щодо організацій та ухвалення їхніх рішень, а також публікувати інформацію від державних органів. Конвенція також вимагає прозорості закупівель (стаття 9), розкриття активів державних службовців та конфлікту інтересів (стаття 8), а також сприяє захисту інформаторів (стаття 33).
• До міжнародних угод про державні закупівлі, які сприяють доступу до інформації для боротьби з корупцією, належать Угода Світової організації торгівлі 1994 року про державні закупівлі та Модель державних закупівель Комісії ООН із права міжнародної торгівлі.

За даними звіту, правова інфраструктура, пов’язана з доступом до інформації в Європі, фрагментована. Немає загального законодавчого інструменту, наприклад, для захисту викривачів або захисту персональних даних. Є безліч договорів, директив, угод, судових рішень і декларацій. І, звісно ж, потрібна їхня адаптація до національного законодавства: всі країни Європи, крім Білорусі, мають певну форму закону про свободу інформації.

Болгарія, Хорватія, Угорщина, Польща та Словенія включили вільний доступ до інформації у свої конституції після переходу до демократії у 1990-х роках. У Чехословаччині Хартія основних прав і свобод передбачала право на інформацію, яке перейшло до конституцій Чехії та Словаччини. Пізніше країни почали ухвалювати закони про свободу інформації, щоб надати офіційні процедури цьому праву. Угорщина першою прийняла FOI 1992 року, за нею — інші країни між 1999 та 2003 роками.

Які положення включають ці закони?

• Право доступу до будь-якої інформації від держорганів для будь-якої особи чи організації.
• Проактивна публікація даних про діяльність державних органів і посадових осіб.
• Обов’язок надавати інформацію за запитом.
• Винятки, які дозволяють представникам держави не розкривати інформацію, та механізми, які дають громадянам змогу це оскаржувати. Суди в усіх країнах мають остаточне слово, але в кількох юрисдикціях є незалежні органи з певними повноваженнями, які можуть розглядати апеляції першими.
• Наявність контрольного органу — одна з суттєвих відмінностей між національними законами в регіоні. Тільки три країни — Хорватія, Угорщина та Словенія — створили спеціальний наглядовий орган, який відіграє ключову роль у впровадженні та виконанні законів щодо доступу до інформації. Інші, наприклад Румунія, дають цю роль омбудсменові. 
• Більшість передбачає адміністративні покарання для посадових осіб, які неправомірно знищують, змінюють або відмовляються оприлюднювати інформацію, однак на практиці накладали мало штрафів.

Додаткові нормативно-правові акти:

• Закони, політики та портали про відкриті дані роблять інформацію від державних органів доступною для всіх у форматі, який легко читається машиною та придатний для багаторазового використання. Це наслідок імплементації Директив ЄС щодо відкритих даних і PSI (Public Sector Information). 
• Закони про державні закупівлі — союзні й національні — вимагають збору та публікації інформації про великі тендери на закупівлі та їхніх переможців. 
• Закони про конфлікт інтересів і розкриття активів надають доступ до інформації про посадових осіб і можливі впливи на них. Багато країн створили публічні реєстри державних службовців. 
• Закони про бенефіціарну власність дають доступ до інформації про осіб, які контролюють секретні підставні корпорації. Деякі країни також створили публічні реєстри у цьому напрямі. 
• Інші закони, які вимагають оприлюднення інформації про те, хто фінансується державним коштом, наприклад Закон Угорщини про прозорість наданих субсидій із громадських коштів.
• Закони про інформаторів захищають посадовців і приватних осіб, які виявляють корупцію та іншу шкоду суспільству. Країни Центральної та Східної Європи ще не повністю схвалили Директиву ЄС щодо інформаторів.

Виклики для забезпечення цього права

Терміни, зобов’язання, санкції

Найбільше громадянське суспільство непокоять затримки в наданні інформації. Часто чиновники ігнорують запити взагалі чи без пояснень надають відповіді набагато довше, ніж передбачає закон. У звіті зауважується: якщо в органах місцевої влади це ще можна списати на брак навичок і спроможності через маленький штат, то від державної влади це сприймається як умисна стратегія. 

У Словаччині, наприклад, є тенденція «фіктивних рішень». Це випадки, коли ні перша інстанція, ні апеляційна інстанція не винесли рішення щодо оскарження відмови надавати публічну інформацію за запитом. У Болгарії на муніципальному рівні часто покликаються на заборони, яких насправді немає в законодавстві, або просто не відповідають.

---

Інша значна проблема — державні органи не завжди дотримуються зобов’язання публікувати відкриті дані про свою роботу. Більшість країн регіону користуються своїми вебсайтами для цього, лише деякі запровадили портали відкритих даних для національних органів. Менші установи часто публікують інформацію нерегулярно. І національні законодавства часто мають неадекватні механізми примусу виконувати ці зобов’язання. 

• У Болгарії приблизно 90 % установ не публікували бюджети на своїх вебсайтах 2023 року, що значно більше, ніж у попередні роки. Від 72 % до 75 % установ не публікують свої річні фінансові звіти. 
• У Румунії 2020 року 40 % установ або органів державної влади, включених до звіту, розмістили необхідну інформацію у штаб-квартирі, 37 % на сайті установи, 9 % у пресі, 7 % опубліковано іншими методами та 6 % у офіційному віснику. 
• В Угорщині Національний орган із захисту даних і свободи інформації після скарги звертається до державних органів із проханням оприлюднити дані, які запитувалися або не були опубліковані завчасно. Однак рішення органу не є обов’язковим.

---

Суди, як правило, ухвалюють справедливі та обґрунтовані рішення, і в багатьох країнах уже було чимало прецедентів для захисту цього права. Однак часто розгляд судових справ може тривати роками. Буває й таке, що однакові справи судді розглядають по-різному.

• У Чехії суд може зобов’язати уповноважену установу надати інформацію безпосередньо, а не повертати запит до неї чи до наглядового органу для розв’язання проблеми. 
• У Болгарії після внесення змін до закону про адміністративне право розгляд справ щодо свободи інформації значно пришвидшився. 
• В Угорщині справи про свободу інформації розглядаються за прискореною процедурою. Судові рішення, як правило, є юридично обов’язковими та добре обґрунтованими. Однак, якщо справа доходить до Конституційного Суду, на ухвалення рішення можуть знадобитися роки.
• У Румунії, навіть якщо запитувач перемагає в суді, в останні роки були випадки, коли інформація все одно не розголошувалася, особливо якщо вона була конфіденційною. Наприклад, деякі з основних політичних партій Румунії відмовилися розкрити інформацію про контракти з пресою, оплачені за рахунок політичних субсидій (державних грошей). Раніше ми писали про вплив політичних партій та інші проблеми румунських медіа.

---

Загальною проблемою в регіоні є конфлікт між FOI та захистом даних. В усіх країнах винятки щодо конфіденційності є одним із головних виправдань для приховування інформації, пов’язаної з корупцією чи іншими тривожними для влади чинниками.

• У Румунії, відмовляючи в доступі до інформації, часто покликаються на Загальний регламент про захист даних GDPR — нібито запитувана інформація містить персональні дані або є ними. 
• У Хорватії 2022 року до закону внесли зміни щодо захисту даних, щоб звузити обсяг доступної інформації про державні витрати, зменшивши прозорість.

Суд ЄС давно постановив, що держави мусять встановити «справедливий баланс» між правом на приватне життя та свободою вираження поглядів на основі принципу пропорційності. Однак Суд часто обмежував розкриття особистої інформації з корупційними цілями, включно з сільськогосподарськими субсидіями та інформацією про лобістів. 

---

Одним із засобів збалансувати інтереси є створення єдиного наглядового органу і для питань конфіденційності, і для регулювання доступу до інформації. Це зробили три країни, що мають наглядові органи: Хорватія, Угорщина, Словенія. 

• В Угорщині комісар може лише давати рекомендації щодо справ про свободу інформації, але не може змінити класифікацію державної таємниці. 
• У Хорватії Комісар з питань інформації розглядає апеляції щодо доступу до інформації та права на повторне використання інформації. Він мусить ухвалити рішення за скаргою та надіслати її заявнику через орган першої інстанції не пізніше 60 днів від подання скарги.
• У Польщі та Чехії деякі повноваження щодо права на вільний доступ до інформації має омбудсмен. У решті країн державна адміністрація, включно з аудиторськими органами, виконує єдину офіційну моніторингову роль, а суди є єдиним засобом зовнішнього оскарження. 
• Незалежна інформаційна комісія вважається хорошою міжнародною практикою приблизно в 90 країнах світу. Вона, як правило, вчить застосовувати найкращі практики захищає інтереси громадянина в суперечках із державою. 

Технології та відкриті дані

Усі країни регіону мають закони чи політики щодо відкритих даних, що відповідають європейській Public Sector Information Directive та її «наступникам» у законодавстві. Особливо корисними, на думку автора звіту, відкриті дані є для моніторингу публічних закупівель. ЄС вимагає публікувати інформацію про тендери й контракти в європейських системах для великих угод і в локальних — для менших, проте все ще є багато прогалин. 

У звіті згадується ініціатива Open Contracting Partnership, яка поєднує уряди та громадян для відстеження коректності всіх етапів закупівель — від оголошення тендеру до закриття угоди. У деяких європейських країнах громадські ініціативи створили портали з відкритими даними для відстеження закупівель і запитів на публічну інформацію на основі інструменту Alaveteli від британської групи mySociety:

• Info Pro Všechny у Чехії;
• Imamo pravo znati у Хорватії; 
• KiMitTud в Угорщині; 
• Ia Statul La Intrebari в Румунії.
• особливо цікавий кейс у Польщі: Sieć Obywatelska Watchdog Polska створила платформу, яка дає змогу користувачам подавати масові запити на ту саму інформацію в багато різних державних органів і потім обробити запит за допомогою ШІ. 

До речі, про ШІ: у звіті йдеться про те, що великі мовні моделі (LLMs) у майбутньому могли би обробляти велику кількість документів, аби визначати й підсумовувати спільні елементи, а також виділяти з них запитувану громадянами інформацію. Проте наразі технології часто тільки погіршують справи: держоргани завалені цифровими й оцифрованими даними й документами, але не розуміють, як їх сортувати та впорядковувати. 

Ще один момент, про який важливо згадати в контексті технологій, — безпека даних, порушення якої може спричинити витік великої кількості інформації.

Цим можуть скористатися як для шкоди, так і для суспільних змін. Як приклад у звіті наводяться розслідувальні колаборації Panama Papers і Pandora Papers. Із мільйонів документів про уникнення сплати податків та інші схеми журналісти різних країн створили історії, які спричинили звільнення, штрафи й покарання для багатьох топпосадовців. 

Вплив пандемії коронавірусу

У цей період чимало законів, що регулювали доступ до публічної інформації, тимчасово не діяли, збирання певної інформації обмежили або продовжили дозволений період для її надання. Наприклад, в Угорщині держорганам до кінця 2022 року дозволяли відповідати протягом не 15 днів, а 45, в окремих випадках — до 90. Водночас правила й обмеження для публічних закупівель та інші антикорупційні заходи послабилися. 

Доступ до публічної інформації в багатьох країнах регіону (наприклад, Чехії чи Болгарії) був, за словами представників громадських організацій, занадто хаотичним і неорганізованим. Чиновники й державні установи не мали відповідей на багато питань і відмовлялися розкривати деяку інформацію. З іншого боку, зауважили опитані, ця хаотичність інколи навпаки заважала держорганам скоординуватися в обмеженні доступу до певних даних. Тож поступово багато інформації стало публічною, зокрема через успішні запити на інформацію та журналістські розслідування. 

Рекомендації

Урядам рекомендують:

• привести національне законодавство у відповідність до міжнародних стандартів;
• переконатися, що закони про захист даних не перешкоджають прозорості й посилюють механізми виконання запитів щодо свободи інформації;
• спростити процес запитування й отримання інформації, надавати відповіді оперативно та у форматах, які легко знайти й повторно використати;
• публікувати дані про процеси державних закупівель:тендери, пропозиції, договори, зміни та доповнення своєчасно та в повному обсязі з використанням відкритих контрактних стандартів;
• ухвалити закони про захист і проти SLAPP (позови, спрямовані на цензуру, залякування та замовчування критиків, — авт.), щоб гарантувати, що громадські організації, журналісти та інші викривачі зловживань; також рекомендують скасувати закони про іноземне фінансування, які обмежують ГО й медіа можливості працювати. 

Для громадянського суспільства звіт підкреслює важливість тісної співпраці з держслужбовцями й судовою системою, мережування та обміну досвідом щодо того, як ефективно використовувати закони про свободу інформації в адвокації та викриття корупції.